关于我国包装废弃物法的立法思考

    一我国包装废弃物的现状

 

    目前，我国年包装废弃物的数量在l600万吨左右，每年还在以超过l2％的速度增长，包装废弃物的回收情况除啤酒瓶和塑料周转箱较好外，其他包装废弃物的回收率相当低，整个包装产品的回收率还不到包装产品总产量的20％。有些包装生产企业在进行包装设计时，没有考虑包装废弃物的回收利用，从而加重了对环境的污染，而企业本身并未承担相应治理环境污染的费用，因此，长期困扰我国的包装废弃物造成白色污染等问题，一直没有得到根还有保健品和月饼等的过度包装或欺骗性包装的问题。

 

    存在多年，但也得不到有效解决，产生上述问题的原因在于我国包装废弃物的立法尚不健全，缺乏强制性的包装废弃物管理法规，缺乏强有力的政策干预和行政处罚手段，在相当程度上造成了包装制品的违规生产，损害了消费者的利益，造成了严重的环境污染和资源浪费。

 

    二我国包装废弃物法律法规的状况

 

    目前，我国尚无专门的包装废弃物管理法律，内容涉及到包装及其废弃物管理的法律有两个：《中华人民共和国固体废弃物污染环境保护法》和（《中华人民共和国清洁生产促进法》。

 

    《中华人民共和国固体废弃物污染环境保护法》于l995年l0月30日通过，2004年l2月29日修订颁布。其中涉及包装及其回收管理的条款为第十八条产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。

 

    但该法的实施过程中存在两个问题：

 

    （1）该法没有规定“易回收处理、处置或在环境中易消纳的产品包装物”的具体标准，也没有明确按哪项“国家规定”回收、再生和利用；

 

    （2）从客观环境来看，该法各项规定得以实施的条件尚不具备，包装废弃物回收、存放、处理的相应配套机构与设施还很不健全。

 

    中华人民共和国清洁生产促进法》中关于包装及回收的有两条，即：第二十条：产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生；第二十七条：生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法，由国务院经济贸易行政主管部门制定。国家对列入强制回收目录的产品和包装物，实行有利于回收利用的经济措施县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门应当定期检查强制回收产品和包装物的实施情况，并及时向社会公布检查结果。具体办法由国务院经济贸易行政主管部门制定。

 

    从上述两个法律的相应条款可以看出，我国对于产品包装及其回收利用基本处于政策宣传的层面上，没有具体的可操作性，光凭以上简单的规定并不能解决现实中的问题。我国关于包装及其废弃物管理的法规规章主要是地方政府或政府部门制订的一些相关管理办法和规定。如：1998年l0月，中国包装技术协会和中国包装总公司颁布了（《包装资源回收利用暂行管理办法）），规定了包装废弃物回收利用的管理原则、回收渠道、回收办法、分级原则、储存和运输、回收复用品种、复用办法、复用的技术要求、试验方法、检验规则、包装废弃物的处理与奖惩原则、附则等内容。

 

    l996年颁布的国家标准——《包装废弃物的处理与利用通则》（GB／T167l6一l996）中规定了对各类包装废弃物的分类、处理与利用的基本要求与方法、效果评价准则等，对于我国包装废弃物的管理有很大的指导作用。2000年l0月，上海市政府颁布实施了《一次性塑料饭盒管理暂行办法，规定厂家每生产一只一次性塑料饭盒，需向管理部门交纳3分钱的回收处理费，其中1分钱是回收者的报酬，1分钱用于环卫部门的管理和执法费，0．5分用于运输费，0．5分用于再生利用处置费。该管理办法实施后效果显著。深圳市于2005年制订了《循环经济促进条例（征求意见稿），其中关于包装及其回收方面明确规定：生产、销售国家强制回收产品和包装物的企业，应当建立废旧回收系统，进行回收再利用。对生产的废弃物未按规定循环使用或适当处置的，或未按规定履行产品和包装物回收义务的??可处2万元以上或5万元以下罚款，zui高可处20万元罚款。这种针对包装废弃物的处罚幅度之高在我国还是出现。由哈尔滨市人民代表大会常务委员会制订的，2006年4月1日开始施行的哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》中规定企业在原材料失去原效用后，应当自行回收再利用，或者供回收再利用，无法回收再利用的应当负责妥善处理。

 

    这些法规规章发挥了一定作用，但存在一些问题和缺陷，如：包装资源回收利用暂行管理办法的法律层次低，处罚力度小，实施后的效果不佳；而（（包装废弃物的处理与利用通则》只是推荐性标准，并不具备技术性法规的强制效力；至于一些地方性法规有各自的管理特点，但于管理当地的包装废弃物，不能适用于全国各地。因此有必要吸收国内外包装废弃物法律法规的制度和实践，制订适合我国实际状况的（（包装废弃物法》。

 

    三我国包装废弃物管理的立法思考

 

    1．制订（（包装废弃物法的必要性

 

    发达国家的立法实践，经历了由单一的包装废弃物法到综合性的循环经济法或废弃物法这样的发展过程。这些国家制定单一的包装方面的法律法规的原因都是为了解决当时社会所面临的严重的包装环境问题，而事实证明，单一的包装立法很好地实现了这一目标，并引起了人们生活方式的重大改变，进而将在包装立法上的经验推广到其他行业和部门，zui终制定了综合性的控制废弃物的法律。

 

    包装废弃物所引起的环境问题有其特殊性，我国现有法律难以完全适用，虽然我国已经制定了《固体废物污染环境防治法》和清洁生产促进法》等，其中部分条款涉及到包装环境的问题，但太原则，实际操作性差，不能满足当前的现实需要，而包装废弃物造成的环境问题目前已经相当严重，社会各界都有强烈的治理愿望，因此需要尽快制定一部专门的包装废弃物法》。

 

    2．关于包装废弃物法的立法目的和基本原则

 

    （1）立法目的：为了保护环境，保护人类健康，实现包装废弃物的减量化、资源化、无害化，特制定本法。

 

    （2）基本原则

 

    1）污染者依法负责的原则

 

    在《中华人民共和国固体废弃物污染环境保护法》中第五条明确规定：国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。因此，包装废弃物的管理原则也应参照执行，即包装生产商、使用包装的产品生产商、销售商、进口商、消费者等都必须承担包装废弃物的污染防治责任。

 

    2）扩大生产者责任的原则（ExtendedProducerResponsibility，简称EPR原则）。

 

    所谓扩大生产者责任是指：生产者不仅应当承担产品原材料选择、生产加工以及产品使用过程中所带来的环境责任，而且还应当承担产品使用、报废后的一定的环境责任（即产品的生产者和销售者负有产品的回收义务），实现“抑制原材料变成废弃物——可循环资源的企业内部循环或企业承担费用的外部循环——适当的处置”。

 

    所以包装生产商必须承担包装废弃物的环境责任，这样才能激发包装生产商简化包装的内在动力，不得不尽量减少包装材料的用量，从而从源头上对包装废弃物实行有效的控制。

 

    3）预防为主的原则

 

    在包装物的设计阶段就要树立绿色包装的思想，从源头上控制包装废弃物的产生，按照国际上通行的4RlD原则进行包装产品的设计。

 

    4）全过程控制原则

 

    在包装产品的整个生命周期（从包装原料采集、材料加工、包装设计、包装制造、包装使用、包装废弃物回收、再生利用、直至zui终处理的生命全过程）中，均不应对环境产生污染，不应对人体产生危害。其中特别要注意在包装的设计阶段引入产品生命周期评估技术（LCA）。

 

    5）经济效益与环境效益统一原则

 

    包装生产企业要考虑所选购包装对环境的影响，是否增加回收处理的难度和费用等；作为消费者，在选购商品时，应优先购买那些外包装上印有回收标志的商品。

 

    6）全员参与原则

 

    包装废弃物的控制不仅是政府和厂商的义务，更是每个公民的义务，必须通过各种手段和舆论传媒进行广泛的宣传，使得每个公民都意识到包装废弃物对环境的危害，在日常生活中自觉地形成绿色消费的习惯。只有公众的积极参与，才能使包装废弃物的控制落到实处。

 

    3．包装废弃物法中拟确定的主要制度

 

    （1）开征包装物环境税

 

    环境税是指国家为了保护环境与资源，对开发利用环境资源的社会组织和个人，按照其开发利用自然资源的程度或污染破坏环境资源的程度征收的一个税种。目前各国环境管理主要奉行的“污染者付费”的原则是它的理论依据。我国目前尚未开征环境税，因为可以将征收包装物环境税作为试点。通过开征包装物环境税、调节税率、开征或减免税等手段，促使利用环境资源的包装物生产商考虑环境成本，改变无偿使用环境、将环境成本转嫁给社会的做法，从而达到从源头上减少包装物产生的目的。政府通过征收包装物环境税获得收入，根据需要用于包装废弃物回收及处理的各项支出，从而使得促进包装物减量及包装废弃物回收利用的过程有了稳定的资金来源。

 

    包装物环境税的关键在于税制三大要素（纳税人、税基、税率）的设计。由于包装物对环境污染主要发生在消费阶段，所造成的影响也是区域性的，不论该产品是来自本地还是外地，zui终受到破坏的还是当地环境。因此征收途径的选择应将包装物环境税划为地方税由地方税务局征收和使用，以改善当地环境，体现污染者治理的原则。

 

    包装物对环境的危害同其数量直接相关，因此应把包装物环境税设计成为一种以实物为计税依据的从量税。需加以说明的是，企业按照法规对其包装进行回收，从而大大提高了包装物的重复利用率，减少了废弃物的处理量，对于那些包装废弃物达到规定回收率的企业，可以考虑减少或取消其包装物环境税。

 

    同时，如果国家（或行业）有意鼓励生产厂家使用可再生利用的材料做包装，也理应在税率的调整中加大倾斜度。

 

    （2）制定鼓励采购包装再生产品政策

 

    消费者的行为可以对生产商的行为产生作用，制定一些鼓励性或抑制性消费政策来调节市场上某种产品的占有率，有时会比制定生产强制性法规更有效。再生原料用于生产无疑可以减少废弃物的产生量，同时又可以节约自然资源。但是由于技术等方面的原因，使再生产品的价格往往高于同类原生材料的产品，政策的支持必不可少。

 

    我国目前没有鼓励使用再生产品的相关政策，应尽快寻找突破V1，首先对政府机关、学校、事业单位等部门的办公用品规定使用再生产品的比例，其次鼓励一些知名度较高的企业、连锁超市等使用及销售再生原料、再生包装产品等。

 

    （3）实行包装物抵押金制度

 

    抵押金制度是对有污染环境潜在可能性的产品先交纳预付金，如果产品使用后交还到规定的收集点从而减少了污染，就向使用者退还预付金。抵押金制度能起到及时回收利用包装废弃物的作用。一方面，回收的包装物得以重新利用，节约了资源，另一方面，包装废弃物的返还减少了固体废物的总排放量从而保护了环境。

 

    可以将适用该立法范畴的企业分为两类：

 

    *类是有一定生产规模并自己拥有包装回收、再利用流程的企业，它必须根据立法规定，组织对自己产品使用的符合抵押金制度的包装物进行回临第二类是同样使用这些材料作为包装物的企业，由于受到生产规模和经济效益等因素的限制，对自身产品使用的包装物不能进行回收、再利用。那么这些企业就将对这些包装物的回收、再利用承担相应的成本，成为包装物环境税的付税人，而回收、再利用的具体操作则由专门的回收公司来完成。由于立法的规定，生产企业必须使用经回收、再利用的包装物，所以，生产企业还要向回收公司购买回收、清洁和技术处理的再利用包装物。

 

    4、明确包装生产者责任制

 

    “生产者责任”要求制造商对其产品的整个生命周期负责，从原来的负责原材料取得、生产、销售，扩展到对消费后的废弃物回收处理和再生利用，促进改善生产系统全部生命周期内的环境影响状况，要求厂家必须采取适当的措施，减少废弃物对环境的危害。

 

    包装生产者责任主要是要求厂家无偿回收其产品的包装物，并达到一定的回收率和再生利用率。生产者责任的制定迫使企业考虑到本厂产品对环境产生的危害，承担了原本由社会承担的“外部费用”，促进厂家采取措施把对环境的危害尽可能降低。

 

    5设立包装废弃物回收利用的行政许可

 

    各地应设立包装废弃物回收利用公司（简称BHS公司），该公司的组建可由政府出资也可由包装材料生产商、包装物生产商、经销商共同出资，并提出申请，由政府环保部门审核通过后发给许可证。

 

    行政许可进行现场考核时，审核的内容应包括BHS公司的资金来源、回收包装物的种类和回收能力、回收物的去向等。

 

    政府对已获得许可证的公司应定期检查，若不符合标准，及时撤销许可证。对于这类回收公司，应在税收上给予一定的优惠。（如免交营业税、所得税等）有委托意愿的包装生产厂家可以向BHS公司提出申请，明确所要委托回收的包装种类、材料、体积、数量等基本情况，BHS公司经核实后，接受包装生产厂商的委托回收其产品的包装物，按照包装物的材料和重量收费，收取的费用应相当于包装的处理费。同时BHS公司保证该厂家的包装废弃物达到规定的回收率。

 

    BHs公司可以授予该厂家包装回收标志的使用权，允许其在产品的包装上印上回收标志。

 

    6完善包装废弃物回收体系

 

    BHS公司可以与大型超市、社区服务中心、企事业单位等建立定向关系，定期上门回收包装废弃物。对于回收来的各类包装废弃物，BHS公司经过清洗、整理、再分类、然后根据不同的再生利用方式处理，有的送回产品生产厂家直接再利用，有的送到再生资源加工厂进行再生，成为再生原料。除了建立包装废弃物回收利用公司以外，还要充分发挥原有城市垃圾回收利用系统的作用，环卫部门从垃圾中收集的包装废弃物都可以送BHS公司，

 

    7明确包装废弃物法要达到的量化指标

 

    A，限制过度包装的规定

 

    规定包装成本应少于商品价值的15％，容器空间应少于产品体积的20％，产品包装不能多于2层。否则属于欺诈行为，消费者可根据《消费者权益保护法的规定要求双倍赔偿。B．包装回收率的要求

 

    应参考国外发达国家的资料数据，将包装回收率列入国家五年规划之中。如“十一五”末我国各类包装回收率可定为：纸制品包装为40％；塑料包装为20％；玻璃包装为50％；金属包装为60％。以后每隔五年重新修订一次包装回收率指标。

 

    8．法律责任

 

    任何法律都要规定相关组织和个人不履行法律责任的后果，《包装废弃物法》也不例外。日本包装容器回收法中对违反有关规定的，根据不同情节，处以50万日元以下或20万以下的罚款。我国《固体废物污染环境保护法和《清洁生产促进法》中对违法固体废物管理和包装回收等也规定了相关的法律责任，参照国内外相关法律法规，我们提出以下包装废弃物的法律责任条款：

 

    1）不按规定进行废弃物分类以及随意倾倒、抛撒或者堆放包装废弃物的个人，处以二百元以下罚款。

 

    2）不按规定进行废弃物分类以及随意倾倒抛撒或者堆放包装废弃物的组织，处以五千元以上五万元以下罚款。

 

    3）不设置危险废物识别标志的或故意将危险包装废弃物混入非危险废物中储存的，处175"元以上十万元以下罚款。

 

    4）无许可证从事包装废弃物回收的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得三倍以下的罚款。

 

    5）对于包装废弃物达不到规定回收率的企业，每年根据其回收率差额，处以相应罚款。

 

    总之，我国《包装废弃物法》的制订有利于减少包装废弃物的产生，促进包装废弃物资源的回收利用，从而保护环境，保持经济的可持续发展，对我国建立循环型社会也有良好的促进作用。（文章链接：包装印刷产业网 https://www.ppzhan.com）